Menyoroti Kemampuan Pemerintah Membayar Utang

Desi Angriani    •    Kamis, 23 Aug 2018 07:05 WIB
analisa ekonomi
Menyoroti Kemampuan Pemerintah Membayar Utang
Ilustrasi. (FOTO: Media Indonesia)

CEK-cok mengenai utang negara seolah tak ada habisnya. Terlepas dari porsi besaran utang, persoalan ini akan berhenti diperdebatkan ketika pemerintah telah melunasi semua utang yang ada.

Namun, mampukah pemerintah membayar semua utang di tengah kondisi perekonomian global dan depresiasi nilai tukar. Apalagi tahun depan pemerintah akan menghadapi tantangan yang cukup berat khususnya dalam mengelola anggaran, karena utang jatuh tempo mencapai Rp409 triliun.

Jika dihitung, total utang pemerintah semakin membengkak dari masa ke masa. Angka itu merupakan akumulasi dari warisan pemerintahan terdahulu. Di mana cikal bakal utang pemerintah dimulai ketika penyerahan kedaulatan kepada pemerintah Republik Indonesia.

Saat itu, pemerintahan Soekarno menerima warisan utang dari pemerintah kolonial Hindia Belanda sebesar USD4 miliar. Utang tersebut tidak pernah dibayar oleh Soekarno. Namun pelunasan utang terjadi dari sebagian hasil ekspor komoditi primer Indonesia serta penghapusan sebagian utang oleh kreditur, terutama dari negara-negara sahabat. Bahkan saat itu pemerintah hanya melakukan pinjaman luar negeri dalam jumlah kecil lantaran hubungan Soekarno dengan International Monetary Fund (IMF) dan Bank Dunia (World Bank/WB) semakin memburuk.




Presiden Soekarno pun kemudian mewariskan utang luar negeri (ULN) sekitar USD2,1 miliar kepada pemerintahan Soeharto. Seiring membaiknya hubungan dengan IMF-WB, Soeharto melakukan penambahan utang untuk mengakselerasi pembangunan di berbagai bidang. Itulah sebabnya, era Soeharto di dalam sejarah tercatat sebagai era pembangunan di mana Soeharto juga mendapat julukan sebagai bapak pembangunan bangsa.

Porsi utang di era Soeharto tercatat USD60 miliar atau Rp551,4 triliun dengan rasio 57,7 persen dari Produk Domestik Bruto (PDB) setelah pemerintah melakukan pembayaran cicilan dan bunga utang selama 32 tahun. Angka ini kemudian diwariskan kembali ke pemerintahan BJ Habibie. Sayangnya, dalam kurun waktu dua tahun besaran utang naik drastis ke USD135 miliar lantaran rupiah terjun bebas saat krisis ekonomi 1998.

Bisa dikatakan Pemerintahan Habibie harus menghadapi krisis moneter dan ekonomi, yang berasal dari era Soeharto. Keringanan atas beban utang hanya diberikan oleh para kreditur berupa penjadwalan pembayaran untuk waktu yang tidak terlampau lama. Sebaliknya, krisis tersebut justru memaksa pemerintah menambah porsi utangnya melalui pinjaman kepada IMF. Tercatat utang di era Habibie sekitar Rp938,8 triliun dengan rasio 85,4 persen terhadap PDB.

Angka itu mulai mengalami penurunan tipis menjadi 77,2 persen di masa pemerintahan Abdurrahman Wahid alias Gus Dur. Di mana utang pemerintah sebesar Rp1.271 triliun dan PDB Rp1.491 triliun. Hal tersebut kemudian memacu jualan ide dari pengelola keuangan negara untuk mulai membatasi pinjaman luar negeri lewat Undang-undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara. Di mana rasio utang tidak boleh melampaui 60 persen terhadap PDB.

Kebijakan itu cukup berhasil sehingga utang Indonesia di masa pemerintahan Megawati Soekarnoputri berada di bawah batas yang ditetapkan yakni 56,5 persen dari PDB atau senilai Rp1.298 triliun.

Pada pemerintahan selanjutnya, utang Indonesia justru semakin membengkak menjadi Rp1.700 triliun tapi dengan rasio 24,7 persen terhadap PDB. Hal itu dikarenakan besaran utang yang ada kebanyakan merupakan utang baru meski Presiden Susilo Bambang Yudhoyono telah melunasi utang IMF pada 2009 lalu. Peruntukan utang sebesar Rp3.000 triliun selama periode tersebut juga lebih banyak disalurkan untuk subsidi Bahan Bakar Minyak (BBM) dan listrik dibandingkan pembangunan infrastruktur.




Ketika pemerintah menahan harga agar tidak naik, maka risikonya adalah subsidi BBM yang harus ditutupi dengan jalan penarikan utang. Menjelang berakhirnya masa kepemimpinan SBY, utang Indonesia yang diwariskan ke pemerintahan Joko Widodo berjumlah Rp2.608,8 triliun, meliputi utang luar negeri Rp674,3 triliun.

Sementara itu, total utang pemerintah pusat periode Juli 2018 tercatat Rp4.253,02 triliun. Angka itu naik 12,51 persen dibanding periode yang sama tahun lalu atau setara dengan 29,75 persen PDB. Komposisi utang tersebut terdiri dari pinjaman bilateral sebesar Rp323,79 triliun dan pinjaman multilateral sebesar Rp411,19 triliun.

Bedanya pada masa SBY, sebesar 32,5 persen dari Belanja Pemerintah Pusat yang berasal dari utang dipergunakan untuk subsidi. Sementara di era Presiden Jokowi, subsidi hanya dialokasikan sebanyak 12,35 persen. Mayoritas anggaran negara diperuntukkan untuk dana pendidikan, belanja sosial, dana desa, dan pembangunan infrastruktur di berbagai wilayah.

Meski demikian, pada 2019 pemerintah harus melunasi utang jatuh tempo sebesar Rp409 triliun. Untuk membayarkan utang jatuh tempo tersebut pemerintah berencana menerbitkan utang baru lewat penerbitan surat berharga negara (SBN).

Dalam Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (RAPBN) 2019, pemerintah menargetkan penerbitan SBN sebesar Rp386,2 triliun dengan petumbuhan 0,5 persen dari outlook penerbitan di tahun ini yang diperkirakan mencapai Rp388 triliun.

Bahkan pemerintah mengklaim telah mempertimbangkan berbagai risiko dalam pengelolaan utang di masa mendatang, seperti tingkat bunga, nilai tukar, hingga pembiayaan kembali atau refinancing serta menjaga defisit keseimbangan primer tetap sehat.

Namun Ketua MPR Zukilfi Hasan menilai pembayaran pokok utang pemerintah yang jatuh tempo sebesar Rp400 triliun ini tidak wajar karena tujuh kali lebih besar dari dana desa dan enam kali lebih besar dari anggaran kesehatan. Ia meminta Menteri Keuangan (Menkeu) Sri Mulyani untuk tidak menyembunyikan persoalan utang yang dianggap sudah mengkhawatirkan.

"Sampaikan apa adanya, jangan ada yang disembunyikan," ujar Zulkifli pada Senin, 20 Agustus 2018.




Tak terima dengan tudingan Ketua MPR, Sri Mulyani yang akrab di sapa Ani pun angkat bicara. Kata dia, ucapan Zulkifli penuh dengan muatan politis dan menyesatkan. Menkeu menjelaskan pembayaran pokok utang 2018 sebesar Rp396 triliun, dihitung berdasarkan posisi utang per akhir Desember 2017.

Dari jumlah tersebut, 44 persen adalah utang yang dibuat pada periode sebelum Presiden Jokowi menjabat. Sementara 31,5 persen pembayaran pokok utang adalah untuk instrumen SPN/SPN-S yang bertenor di bawah satu tahun yang merupakan instrumen untuk mengelola arus kas (cash management).

Ani menambahkan anggaran kesehatan meningkat Rp122 triliun atau sebesar 4,77 kali lipat dari anggaran 2009. Kenaikan anggaran kesehatan menunjukkan pemerintahan Jokowi sangat memprioritaskan pada perbaikan kualitas sumber daya manusia. Kenaikan dana desa juga jauh lebih tinggi dibandingkan kenaikan pembayaran pokok utang.

"Jadi arahnya adalah menurun tajam, bukankah ini arah perbaikan? Mengapa membuat pernyataan ke rakyat di mimbar terhormat tanpa memberikan konteks yang benar? Bukankah tanggung jawab pemimpin negeri ini adalah memberikan pendidikan politik yang baik kepada rakyat dengan memberikan data dan konteks yang benar," papar Ani lewat akun Facebooknya yang diunggah pada Senin, 20 Agustus 2018.

Sementara itu, Kepala Kajian Makro LPEM UI Febrio Kacaribu mengungkapkan pemerintahan Jokowi mampu membayar utang jika dilihat dari dua indikator. Pertama, melalui penggunaan angka rasio utang terhadap PDB  atau debt to GDP ratio. Di mana batas aman yang ditetapkan oleh IMF dan WB ialah berada di bawah 60 persen dari PDB.

Saat ini utang pemerintah berada di kisaran 29 persen dari PDB. Artinya utang pemerintah masih aman dibandingkan negara kaya dengan pertumbuhan ekonomi paling tinggi seperti Tiongkok dan Singapura.

Kedua, melalui yield atau imbal hasil karena 80 persen utang pemerintah didominasi oleh surat utang. Ini akan berisiko karena dunia memasuki rezim bunga tinggi. Di mana yield SBN saat ini sudah delapan persen dengan tenor 10 tahun. Dengan begitu, Bank Indonesia (BI) terpaksa melakukan intervensi di pasar forex dan obligasi.

"Pemerintah masih mampu membayar utang bahkan banyak negara yang iri karena utang kita di bawah 30 persen," katanya kepada Medcom.id.

Utang Dibayar dengan Utang

Tantangan pemerintah tahun depan cukup berat untuk membayar defisit anggaran serta melunasi utang jatuh tempo sebesar Rp409 triliun. Namun, kondisi tersebut tidak bisa diartikan sebagai ketidakmampuan pemerintah dalam membayar pinjaman luar negerinya.

Menurut Febrio, pemerintah tidak akan membayar utang dengan menambah utang selama keseimbangan primer berada di angka nol persen. Artinya, terjadi keseimbangan antara pengeluaran dan pemasukan negara sehingga pemerintah tidak perlu menerbitkan utang. Saat ini, keseimbangan primer berada di level 0,44 persen atau Rp60 triliun terhadap PDB. Jika meleset dari target nol persen, maka keseimbangan primer diprediksi hanya sebesar Rp20 triliun.

"Enggak benar juga bahwa pemerintah itu membayar utang dengan menambah utang. Kalau pun terjadi hanya Rp20 triliun sangat kecil dibandingkan sebelumnya," ujar Febrio kepada Medcom.id.

Sementara itu, peneliti Institute Development of Economic and Finance (Indef) Bhima Yudhistira menilai pemerintah tidak memiliki cara lain untuk menutup utang jatuh tempo kecuali dengan melakukan refinancing alias menerbitkan SBN baru dengan tenor yang lebih panjang.

Namun, risiko beban bunga SBN dipastikan naik karena tahun depan bunga acuan bank sentral Amerika Serikat (AS), The Fed di proyeksi naik hingga tiga kali. Di sisi lain, rencana penambahan utang baru dalam RAPBN sebesar Rp359,3 triliun belum menghitung kemungkinan refinancing utang jatuh tempo.




"Jadi total utang sampai akhir 2019 baru diasumsikan menjadi Rp4.685 triliun atau naik 8,3 persen," imbuh Bhima saat dihubungi Medcom.id.

Pertumbuhan utang itu, lanjutnya, masih berpotensi membengkak lebih besar jika penerimaan pajak rendah. Strategi front loading untuk penerbitan SBN baru pun diprediksi akan melebar dari target. "Jadi kesimpulannya pengurangan pembiayaan anggaran tahun depan nampaknya sulit direalisasikan," tambah dia.

Berbicara terpisah, Direktur Strategi dan Portofolio Utang Direktorat Jenderal Pengelolaan Pembiayaan dan Risiko (DJPPR) Kemenkeu Schneider Siahaan mengatakan setiap pemerintahan memang memiliki prioritas kebijakan yang berbeda-beda. Untuk mencapai tujuan itu, dibutuhkan pembiayaan yang berasal dari penerimaan negara ataupun dari utang pemerintah.

Dengan kondisi belanja dan penerimaan negara yang tidak seimbang maka pilihannya adalah mengurangi belanja atau pemerintah tetap bisa fokus untuk belanja. Tapi sebagian dibayarkan melalui penerimaan dan sisanya bisa dipenuhi dengan utang. Sebab itu, utang menjadi tanggung jawab bersama karena merupakan akumulasi dari pemerintah periode sebelumnya.

"Jadi, apa yang ada sekarang itu taken for granted, diterima sama-sama untuk membangun masyarakat Indonesia yang adil, makmur, dan sejahtera," kata Schneider pada Selasa, 21 Agustus 2018.


(AHL)